Effiziente Klimapolitik

Weist die ökologische Industriepolitik den richtigen Weg?

von Dr. Hubertus Bardt, Institut der Deutschen Wirtschaft

Für die Unternehmen in Deutschland ist die Klimapolitik seit Jahren das wichtigste umweltpolitische Thema. Die aktuelle Klimapolitik greift tief in wirtschaftlich relevante Rahmenbedingungen ein.

Produktionsmöglichkeiten werden ebenso durch staatliche Eingriffe definiert wie bestimmte Produktdetails. Insbesondere die bei der Produktion und der Energieerzeugung entstehenden Emissionen sind unter Kostengesichtspunkten für zahlreiche Unternehmen relevant geworden. Aber nicht nur Kosten für die Industrie und damit verbundene Gefahren für die Wettbewerbsfähigkeit, sondern auch Chancen werden diskutiert, die sich durch die Entwicklung klimafreundlicher und energieeffizienter Produkte ergeben. Dabei darf der Staat nicht im Sinne einer ökologischen Industriepolitik als Lenker auf neuen Märkten agieren. Zukunftsindustrien müssen sich am Markt durchsetzen und können nicht von politischen Entscheidern definiert werden.

Die Klimapolitik ist heute durch eine Vielzahl von Einzelzielen und unterschiedlichen Instrumenten geprägt. Die unterschiedlichen Klimaschutzinstrumente stehen nicht nur in komplexen Ziel-Mittel-Beziehungen, sie sind auch oftmals nur unzureichend aufeinander abgestimmt, so dass Wechselwirkungen nicht eindeutig identifiziert und in der Gestaltung des Instrumentenmixes nur unzureichend berücksichtigt sind. Eine Ausrichtung der einzelnen Maßnahmen auf eine effiziente Klimapolitik, also Klimaschutz zu geringstmöglichen Kosten, ist so unmöglich.

Das wichtigste internationale Klimaschutzinstrument war bisher das Kyoto-Protokoll. Hinsichtlich der anspruchvollen Zielsetzungen einer Reduktion von Treibhausgasen war es kein Erfolg. Ein Nachfolgeabkommen muss realistischere Ziele beinhalten. Entscheidend dabei ist, die größten Emittenten von Treibhausgasen, insbesondere China und die USA, für einen Klimaschutzbeitrag gewinnen und in ein Folgeabkommen integrieren zu können. Ohne einen signifikanten Beitrag dieser Länder sind alle Anstrengungen, Treibhausgase in anderen Ländern zu reduzieren, letztlich nutzlos und unnötig teuer.

In Europa ist der Emissionshandel das wichtigste Instrument. Dadurch soll ein Markt für Emissionen geschaffen werden, wodurch Emissionen da reduziert werden können, wo dies mit den niedrigsten Vermeidungskosten möglich ist. Für die dritte Handelsperiode hat der europäische Gesetzgeber eine Reihe von Änderungen am Emissionshandelssystem vorgesehen. Ab 2013 soll ein wachsender Anteil an Emissionsrechten nicht mehr frei vergeben, sondern im Rahmen einer Auktion kostenpflichtig abgegeben werden. In Deutschland werden energieintensive Branchen wie die Chemie, Metalle, Papier, Zement, Glas und Raffinerien besonders betroffen sein. Sie sehen sich den direkten Kosten der Auktionierung und den indirekten Kosten in Form von emissionshandelsbedingt erhöhten Strompreisen gegenüber. Wenn die Branchen ihre Emissionsrechte 2027 in vollem Umfang kaufen und entsprechende Stromkosten zu tragen haben, belaufen sich die Belastungen durch den Emissionshandel bei einem Zertifikatepreis von 40 Euro je Tonne auf 9,8 Milliarden Euro. Bei einer Teilversteigerung von 20 Prozent kommen 2013 immer noch Kosten von rund 4 Milliarden Euro zusammen, wenn es nicht zu vernünftigen Ausnahmeregelungen kommt.

Gerade in einer Zeit knapper Ressourcen muss Klimaschutz mit konkurrierenden Zielen abgestimmt werden. Dies gilt insbesondere dann, wenn es zu Zielkonflikten kommen kann, weil beispielsweise in einer industriellen Produktion die Reduktion von Luftschadstoffen mit einem erhöhten Energieverbrauch und damit mit erhöhten Kohlendioxidemissionen verbunden ist. Eine einseitige Fokussierung auf Treibhausgase würde der Komplexität der Probleme nicht gerecht und wäre ein Rückschritt auf dem Weg zu nachhaltigen Lösungen. Auch innerhalb der Klimapolitik gibt es erheblichen Abstimmungsbedarf. Klimaschutzpolitik wird in Deutschland mit einem breiten Einsatz unterschiedlichster Instrumente betrieben.

Die Idee des Emissionshandels ist es, die Marktkräfte von Angebot und Nachfrage zu nutzen, um einen Preis für die Emission einer Tonne Kohlendioxid zu bestimmen. Innerhalb des Systems sollten kostengünstigere Klimaschutzpotenziale genutzt werden, auf teurere sollte verzichtet werden. So lässt sich ein verhältnismäßig effizienter Klimaschutz organisieren. Der Preis für eine Tonne Kohlendioxid lag vor den Sondereinflüssen der Wirtschafts- und Finanzkrise bei rund 20 Euro. Die verschiedenen Kostenbelastungen der Privathaushalte in Form von Stromsteuer, Förderung erneuerbarer Energien und Emissionshandel belaufen auf insgesamt rund 80 Euro je Tonne. Damit müssen sehr viel höhere Kosten getragen werden, als es die Marktkräfte als Vermeidungskosten an andere Stelle signalisieren. Die Zusatzkosten der Haushalte belaufen sich damit mindestens auf 4,2 bis 5,1 Milliarden Euro im Jahr.

Auch im Meseberg-Programm der Bundesregierung wurden überteuerte Maßnahmen beschlossen. Die Kosten von acht besonders teuren Meseberg-Maßnahmen belaufen sich auf bis zu knapp 11 Milliarden Euro im Jahr 2020. Gegenüber Maßnahmen, die für 20 Euro je Tonne zu realisieren sind, entstehen somit Mehrkosten des Meseberg-Programms in Höhe von 8,8 Milliarden Euro. Stünden nur Alternativen für 40 Euro je Tonne zur Verfügung, betrüge das Einsparpotenzial für das Einzeljahr 2020 immer noch 6,7 Milliarden Euro. Dies sind die unnötigen Kosten der vollständigen Umsetzung der Meseberg-Beschlüsse und damit eine Belastung durch die ineffiziente Instrumentenwahl in der Klimaschutzpolitik.

Klimaschutz soll dort vorgenommen werden, wo er am günstigsten ist. Dies gilt auch auf internationaler Ebene, wo noch relativ preisgünstige Vermeidungsmöglichkeiten vorhanden sind. In Europa und insbesondere in Deutschland wurden früh strikte Klimaschutzvorgaben gemacht und Anstrengungen unternommen, den Ausstoß von Klimagasen zu reduzieren. Weil man sich zunächst immer auf die billigsten Optionen stürzt, werden preisgünstige Reduktionsmöglichkeiten hierzulande immer knapper. Gerade in Ländern wie China oder Indien kann man Klimaschutz immer noch preisgünstiger betreiben als in Europa. Durch die Nutzung dieser Potenziale kann dasselbe Klimaschutzziel mit deutlich geringeren Kosten erreichet werden. Allein mit den laufenden Projekten werden jährlich rund 275 Millionen Tonnen Kohlendioxid eingespart. Dies bedeutet weitere Einsparpotenziale in Milliardenhöhe.

Kontakt: 
Dr. Hubertus Bardt
Institut der Deutschen Wirtschaft Köln
Gustav-Heinemann-Ufer 84-88
50968 Köln
Telefon: 0221 / 4981-755
E-Mail:bardt@iwkoeln.de